基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受經(jīng)濟(jì)周期的影響較小,并可以有效抵抗通貨膨脹、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)升值,對于產(chǎn)業(yè)基金具有較大的吸引力。本文在對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP模式運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)基金投資分析研究的基礎(chǔ)上提出了產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式方案,就重點(diǎn)問題進(jìn)行了詳細(xì)闡述,提出了可操作的路徑,并就推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式提出了實(shí)施建議。 一、產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的意義 基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行產(chǎn)業(yè),完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)繁榮的必要前提。長期以來,由于我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資體制造成的投資壁壘,一方面使得我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源十分有限,造成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴(yán)重不足和有效需求日益增長之間的尖銳矛盾;另一方面,過度依靠增加財政支出和銀行資金供應(yīng)使得我國的直接融資和間接融資比例嚴(yán)重失衡,銀行系統(tǒng)的風(fēng)險與壓力巨大。產(chǎn)業(yè)投資基金投資基礎(chǔ)設(shè)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義: 1、是有利于填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金缺口,減輕國家財政負(fù)擔(dān)。在未來一段時間里,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供求矛盾仍將十分突出,根據(jù)國家發(fā)改委的有關(guān)預(yù)測,在“十二五”期間,我國基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模將達(dá)到7萬億元,此外,其它公共建設(shè)領(lǐng)域也都存在著巨大的資金需求。顯然,目前的資金來源格局無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求。產(chǎn)業(yè)投資基金投資基礎(chǔ)設(shè)施,可以有效解決資金缺口問題;以市場化的融資方式,降低基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的負(fù)債率,確?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的健康平穩(wěn)發(fā)展。 2、是以基金投資的產(chǎn)權(quán)約束優(yōu)勢和基金的專家管理優(yōu)勢,能有效提高基礎(chǔ)設(shè)施投資及運(yùn)營效率。民間資金進(jìn)入基建領(lǐng)域,以及基金公司作為投資者與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)之間的中間平臺,對投資風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任,有助于實(shí)行市場化的投資策略,杜絕政府投資下權(quán)責(zé)不清的弊端,有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營管理效率,提高基建項(xiàng)目的盈利能力。 3、是有利于刺激社會投資,促進(jìn)居民儲蓄轉(zhuǎn)化為有效投資,為社會提供穩(wěn)定資金收益投資渠道。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國已經(jīng)形成巨額的金融資產(chǎn),大量的民間資金以銀行存款的形式存在。大量資金游離于實(shí)體經(jīng)濟(jì),不利于資本的周轉(zhuǎn)?;A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金有利于促進(jìn)居民儲蓄向投資轉(zhuǎn)化,為民間資本開辟了一條風(fēng)險較低、收益較穩(wěn)定的投資渠道,促進(jìn)國民整體財富的和諧分配與增長。 二、基礎(chǔ)設(shè)施投資的PPP模式 上世紀(jì)80年代初,英國鼓勵私人資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去,發(fā)展到90年代初期,這種建設(shè)模式逐漸發(fā)展成PPP模式。自此,該模式不斷被其它國家所接受,并廣泛應(yīng)用于收費(fèi)公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域同時,也較頻繁地應(yīng)用到污水及廢棄物處理、健康服務(wù)、社會住房等公共服務(wù)領(lǐng)域中去。 PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作模式,是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV),引入社會資本,共同設(shè)計開發(fā),共同承擔(dān)風(fēng)險,全過程合作。(如下圖) 《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》明確:政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。 基礎(chǔ)設(shè)施投資的PPP模式優(yōu)勢: (1)能夠有效地緩解政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資的財政壓力。把PPP模式運(yùn)作到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中來,對政府來說能夠吸引社會、民間的多余資金及實(shí)力雄厚的外資,減輕了身上的財政負(fù)擔(dān),并且由私人部門來建設(shè)和經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施在向用戶收取費(fèi)用獲得一定利潤的同時還能向政府繳納部分稅收。 (2)能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。在以往的政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,政府只注重項(xiàng)目的建設(shè)而對建設(shè)完成后的基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行與維護(hù)缺乏足夠的重視。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用能夠從整體上提高各種基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮各自功能的水平,從而讓政府有更多的精力去承擔(dān)自己身上更重要的職責(zé),提升基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。 (3)能夠?yàn)槌笮晚?xiàng)目提供融資?;A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資額度一般較大,一些超大型項(xiàng)目投資金額往往達(dá)百億元,項(xiàng)目的投資風(fēng)險超出了單個投資者所能夠承擔(dān)的程度。項(xiàng)目PPP融資利用項(xiàng)目自身的資產(chǎn)價值、現(xiàn)金流量和政府給與的扶持措施安排有限追索貸款,使得為這類項(xiàng)目安排資金成為可能。 三、產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式方案 (一)產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的基本結(jié)構(gòu) 基本內(nèi)容及運(yùn)作流程說明: 1、PPP項(xiàng)目選擇。PPP運(yùn)作的項(xiàng)目選擇最為關(guān)鍵。財金[2014]76號文《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》,即財金[2014]76號文中明確提出“各級財政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等,優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目?!?/span> 2、項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案構(gòu)建。根據(jù)選定的項(xiàng)目,由PPP咨詢服務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析研究,構(gòu)建完整的項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案,包括項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目公司的設(shè)立、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、政府出資、特許經(jīng)營權(quán)的設(shè)置、投資者的退出、風(fēng)險管理、政府監(jiān)管等。 3、項(xiàng)目PPP運(yùn)作審批。由政府組織發(fā)改委、財政局、建設(shè)局等部門審批項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案,形成政府會議紀(jì)要,批準(zhǔn)該項(xiàng)目。 4、PPP運(yùn)作的實(shí)施。 5、項(xiàng)目PPP招標(biāo)。由PPP咨詢服務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)審批通過的項(xiàng)目PPP運(yùn)作實(shí)施方案形成整體投資者招商方案,并組織實(shí)施招標(biāo)。 6、項(xiàng)目PPP投標(biāo)。由產(chǎn)業(yè)投資基金聯(lián)合開發(fā)運(yùn)營公司組成的聯(lián)合投標(biāo)體投標(biāo)獲取該項(xiàng)目,并簽訂相關(guān)文件??紤]到產(chǎn)業(yè)投資基金自身缺乏開發(fā)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn),其需要聯(lián)合一家開發(fā)運(yùn)營公司組成聯(lián)合體參與基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及運(yùn)營中。 7、項(xiàng)目PPP實(shí)施。產(chǎn)業(yè)投資基金與開發(fā)運(yùn)營公司組成的社會投資人聯(lián)合體與政府出資單位共同組建項(xiàng)目公司,并獲得政府授予的該項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán),組織項(xiàng)目的實(shí)施。 (二)產(chǎn)業(yè)投資基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP的盈利收入 目前PPP項(xiàng)目收入總體上包括三個部分:一是完全經(jīng)營部分的資產(chǎn)經(jīng)營收入,這主要依賴項(xiàng)目本身的運(yùn)營管理,在保證特許經(jīng)營協(xié)議約定質(zhì)量基礎(chǔ)上,通過提升效率、節(jié)約成本來獲取盈利;二是準(zhǔn)經(jīng)營部分資產(chǎn)獲取的政府補(bǔ)貼收入,在污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目中,政府通過補(bǔ)貼的方式來保障項(xiàng)目財務(wù)可行性;三是公益性資產(chǎn)獲取政府的資產(chǎn)服務(wù)購買收入,如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理等項(xiàng)目需要政府支付服務(wù)費(fèi)用或購買資產(chǎn)。 (三)產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP的法律體系 項(xiàng)目PPP運(yùn)作涉及的法律協(xié)議主要有: 1、《PPP特許經(jīng)營協(xié)議》?!俄?xiàng)目PPP特許經(jīng)營協(xié)議》由政府與項(xiàng)目公司簽訂。該協(xié)議主要規(guī)定了項(xiàng)目PPP合作的實(shí)施要求,項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、范圍和期限,投資回報的確定及支付等等,關(guān)于合作期間不可抗力的損失處理,特許經(jīng)營期限結(jié)束或者項(xiàng)目終止時項(xiàng)目資產(chǎn)的移交過程中協(xié)議雙方的權(quán)利與義務(wù)等。 2、《PPP投資合作協(xié)議》。《PPP投資合作協(xié)議》是一份雙方協(xié)議,簽約主體為政府與社會投資人。該協(xié)議簽署的主要目的是確定項(xiàng)目公司和投資人雙方合作模式、合作范圍及重要合作條件及投資人的退出安排等。 (四)產(chǎn)業(yè)投資PPP的退出 1、項(xiàng)目清算。項(xiàng)目清算退出是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后,在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)(或階段性投資任務(wù)后)后,通過項(xiàng)目投資公司清算(或注冊資本減少)的方式,返還產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)當(dāng)獲取的股權(quán)收益,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基金的退出。 2、股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓。股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后,在項(xiàng)目投資公司完成項(xiàng)目任務(wù)(或階段性投資任務(wù)后)后,由政府、開發(fā)運(yùn)營公司進(jìn)行股權(quán)回購;或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給政府、開發(fā)運(yùn)營公司或其它投資者。 3、資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項(xiàng)目公司后,在項(xiàng)目運(yùn)營成熟后,通過將項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入上市公司、發(fā)行信托證券化產(chǎn)品或海外發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)等資產(chǎn)證券化方式,獲得投資收益,實(shí)現(xiàn)投資的退出。 四、產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式實(shí)施建議 1、完善特許經(jīng)營等法律法規(guī)。目前中國存在的有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特許經(jīng)營方面的法規(guī),僅僅是部門指導(dǎo)意見,缺乏國家政府提供相應(yīng)的法律制度支撐,政策權(quán)威性和推行力度不夠大,其間可能存在多出矛盾。為了完善產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式應(yīng)用,及為了推動整個基礎(chǔ)設(shè)施融資市場與PPP模式的發(fā)展,政府應(yīng)加大力度推行相關(guān)立法,使各項(xiàng)投資在法律制度保障的基礎(chǔ)上順利進(jìn)行。 2、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化水平。基礎(chǔ)設(shè)施要打破政府的壟斷控制,需要依靠政府和基礎(chǔ)設(shè)施市場的共同改革。多年來,中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是作為社會福利事業(yè)存在,由政府這只有形之手維持其建設(shè)和所提供的產(chǎn)品或服務(wù)。對于某些壟斷性市政公用事業(yè),在對存量資產(chǎn)進(jìn)行評估后,可采取公私合作、出售股份或特許經(jīng)營權(quán)等多種方式,吸納社會私人部門資本,拓寬投資主體至企業(yè)或個人,促進(jìn)項(xiàng)目完成和資產(chǎn)增量。同時需要建立合乎市場規(guī)律的基礎(chǔ)設(shè)施價格體系,推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化。 3、提高項(xiàng)目對產(chǎn)業(yè)基金的吸引力。產(chǎn)業(yè)基金以PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施是直接投資,從風(fēng)險與收益的角度來看,項(xiàng)目的盈利程度決定著投資基金的收益,也決定了其參與與否。2011年國外某知名產(chǎn)業(yè)基金僅在公路領(lǐng)域的兩個項(xiàng)目投資中,就實(shí)現(xiàn)了8億元的收益,且當(dāng)年度其投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收益率累計14.8%,高于12.7%的基準(zhǔn)收益率。這樣的投資回報是熊市股票投資無法實(shí)現(xiàn)的,極大地吸引了其它產(chǎn)業(yè)基金參與其中。為吸引產(chǎn)業(yè)基金參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資,政府需采取措施,比如給予一定的財政補(bǔ)貼,在保證收益率的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)其公益性,同時實(shí)行稅收減免,減少制度成本,提高絕對收益率。 (作者單位為中國現(xiàn)代集團(tuán))